Previous attempts at talks provide valuable lessons on the role of international facilitators in the face of a government consolidated in power, a fragmented opposition, sanctions, and a humanitarian crisis in the midst of the COVID-19 pandemic.
By Ingrid Jiménez
Venezuela: ¿llegó la hora de la negociación?
Anteriores intentos de diálogo dan lecciones valiosas sobre el papel de los facilitadores internacionales ante un gobierno consolidado en el poder, una oposición fragmentada, sanciones, y una crisis humanitaria en medio de la pandemia por COVID-19.
Por Ingrid Jiménez
La esperanza de una negociación para la compleja política venezolana cobra fuerza nuevamente. Juan Guaidó y Nicolás Maduro están dispuestos a participar en un nuevo proceso con miras a destrabar el juego político del país, afectado por las sanciones económicas y financieras, la pobreza, la migración forzosa y la pandemia de la COVID-19.
Aún es muy temprano para determinar si efectivamente se reabrirá la puerta a la negociación. Por eso es oportuno mirar en retrospectiva las iniciativas de facilitación internacional que se han realizado en los últimos veinte años.
Comencemos por la Mesa de Negociación y Acuerdos, iniciada en el año 2002 tras la difícil situación de gobernabilidad surgida del enfrentamiento entre el gobierno de Hugo Chávez y los factores democráticos, ante las primeras señales autoritarias del chavismo. Este primer proceso fue apoyado de manera decisiva por la comunidad internacional, siendo encabezado por Cesar Gaviria – a la sazón Secretario General de la Organización de Estados Americanos (OEA) y Expresidente de Colombia –, el Centro Carter, el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y un grupo de países amigos de Venezuela tales como Brasil, Chile, Estados Unidos, España y Portugal.
Hay que recordar también que Maduro, diputado de la Asamblea Nacional por el chavismo, formó parte del equipo negociador. El objetivo de este proceso fue buscar la solución de la crisis por la vía del voto, tal como se plantea hoy 20 años después, cuando el chavismo es un régimen consolidado.
Para Martínez Meucci (2010), la facilitación se centró en materializar el referendo revocatorio presidencial, obviando otros puntos importantes como el establecimiento de la Comisión de la Verdad y el desarme de la población civil. Esto fue aprovechado por el gobierno para dilatar la realización del referendo que se realizó 17 meses después de lo acordado, en medio del más grande ventajismo oficial hasta ese momento visto en el país. El resultado de estas tácticas fue la ratificación de Hugo Chávez.
Tal como el primer proceso de facilitación se dio en el marco del proceso insurreccional opositor que culminó con el golpe de Estado de abril de 2002, el siguiente intento se dio en el marco de las crecientes protestas ocurridas en el país en 2013. El motivo de dichas manifestaciones eran las dudas sobre la legitimidad de Maduro, también posteriormente en 2014 cuando un sector de la oposición decidió retomar la vía insurreccional.
Este intento resultó mucho menos riguroso que el primero y fue convocado directamente por el gobierno al instaurar la Conferencia Nacional por la Paz, que funcionó en el Palacio de Miraflores (sede del Poder Ejecutivo) entre febrero y abril de 2014. En esta ocasión, fueron facilitadores la Unión de Naciones Suramericanas (UNASUR), los cancilleres de Brasil, Colombia, Ecuador y el Nuncio Apostólico en Caracas.
Esta segunda facilitación fracasó muy rápidamente. No se llegó a ningún acuerdo en torno a la instalación de una Comisión de la Verdad, ni tampoco la designación por consenso de los miembros del Poder Ciudadano (según la constitución venezolana, formado por la Fiscalía General, la Defensoría del Pueblo y la Contraloría) y la autoridad electoral (otro poder público en Venezuela).
La tercera facilitación ocurrió muy poco tiempo después en un contexto totalmente diferente. En 2015 los factores democráticos ganaron contundentemente la elección de la Asamblea Nacional e inmediatamente comenzaron el proceso para activar el referendo revocatorio en contra Maduro. Al igual que en el 2014, la iniciativa de la facilitación vino del propio gobierno, esta vez a través de José Luis Rodríguez Zapatero (exjefe del gobierno español), Leonel Fernández (expresidente de República Dominicana) y Martin Torrijos (expresidente de Panamá). A los expresidentes los acompañaron Ernesto Samper, secretario general de UNASUR, con Paul Tshering y Claudio Mario Celli, enviados del Papa Francisco en carácter de acompañantes internacionales (no observadores).
Bien pronto, se hizo evidente que el gobierno no tenía intención de llegar a ningún acuerdo y mucho menos a permitir un referendo revocatorio. Por esta razón, El Vaticano decidió retirarse, al constatar que no había avances.
Un año después del tercer intento y tras el dictamen inconstitucional del Tribunal Supremo de Justicia de suprimir las atribuciones de la Asamblea Nacional en marzo de 2017, se inició un nuevo ciclo de protestas en el país. En ese momento crítico, se inició la cuarta facilitación internacional con la República Dominicana como anfitrión. Regresaron en sus roles José Luis Rodríguez Zapatero, Danilo Medina, Presidente de República Dominicana y su canciller Miguel Vargas. También se repitió la fórmula de la convocatoria de los países amigos, en este caso México, Chile, Nicaragua y Bolivia, que conformaron una Comisión de Seguimiento.
Como era de esperarse, esta facilitación también fracasó porque no se pudieron concretar acuerdos mínimos entre las partes. Ante ello, el gobierno de República Dominicana, país sede de las conversaciones, declaró al proceso en un receso indefinido.
En 2019 después de que unas elecciones presidenciales sin las más mínimas condiciones de competitividad permitieran la reelección de Maduro, el entonces Presidente de la Asamblea Nacional Juan Guaidó se juramentó como Presidente Interino. Su sustento constitucional para tal acción fue la interpretación de la falta absoluta del Presidente de la Republica.
Ante nuevos conflictos, se planteó el quinto intento por destrabar la prolongada crisis venezolana. El Reino de Noruega, con amplia experiencia en estos asuntos, decidió facilitar una mediación.
En total, siete reuniones se realizaron en 2019 en la isla de Barbados y en Oslo, en las que tampoco se logró un acuerdo. El único punto a discutir para el gobierno de Maduro era el levantamiento de las sanciones, medida que no estaba en manos ni del Reino de Noruega ni de los factores democráticos. A pesar de contar con el respaldo del Grupo de Contacto impulsado por la Unión Europea, este proceso llegó a su fin sin ningún resultado concreto.
En suma, todos estos procesos de facilitación muestran varios factores a considerar para el futuro: primero, la sistemática demolición de las instituciones por parte del chavismo hace imposible resolver el conflicto sin facilitación internacional; segundo, el régimen está consolidado, por lo que resultará mucho más difícil llegar a un acuerdo que en 2003 o 2014; tercero, las elecciones libres han sido el principal pedido de la oposición desde el año 2002, sin que hasta ahora se hayan realizado comicios verdaderamente competitivos. Hay que considerar que, en todas las negociaciones, el gobierno se ha negado a hacer concesiones en asuntos electorales, porque sabe que implican perder poder; cuarto, la oposición está muy fragmentada. Mientras hay sectores que abogan por una solución pacífica al conflicto, existe una minoría en desacuerdo con cualquier tipo de negociación.
En este complejo contexto, la facilitación internacional debe desarrollar una estrategia multilateral. Si bien Estados Unidos y la Unión Europea son actores fundamentales, no se podrá llegar a un acuerdo satisfactorio para ambas partes sin tomar en cuenta a Cuba, Rusia y China.
Existe también una coyuntura favorable, pues el gobierno tiene como objetivo estratégico el levantamiento de las sanciones. En ese sentido, ya ha manifestado estar dispuesto a hacer algunas concesiones, tal como ocurrió con la elección de los directores del Consejo Nacional Electoral.
La experiencia en 2002 y 2003 resulta valiosa para entender el rol que debe jugar una facilitación internacional en el conflicto venezolano. En el supuesto que se llegue a un acuerdo que permita elecciones libres, debe haber un marco para las condiciones básicas de competitividad, con el retorno de la observación internacional en mente.
La historia juega en contra de que prospere un nuevo proceso de facilitación internacional. Además, aún es temprano para contar con indicios más claros. Por lo tanto solo queda preguntarnos: ¿Llegó el momento para la negociación en el país?
The hope of a negotiation regarding the complex Venezuelan politics gains momentum again. Juan Guaidó and Nicolás Maduro are willing to engage in a new process with the aim of unlocking the political game of the country, affected by economic and financial sanctions, poverty, forced migration, and the COVID-19 pandemic.
It is still too early to determine whether the door to negotiation will indeed be reopened. It is therefore timely to look back at the international facilitation initiatives that have taken place over the last twenty years.
Let us begin with the Round of Negotiation and Agreements (Mesa de Negociación y Acuerdos), initiated in 2002 after the difficult situation of governability arising from the confrontation between the government of Hugo Chávez and the democratic groups, in the face of the first authoritarian signs of Chavismo. This first process was decisively supported by the international community, being headed by Cesar Gaviria (at the time Secretary General of the Organization of American States [OAS] and former President of Colombia), the Carter Center, the United Nations Development Program (UNDP), and a group of countries friendly to Venezuela such as Brazil, Chile, the United States, Spain, and Portugal.
It should also be reminded that Maduro, a Chavista National Assembly congressman, was part of the negotiating team. The objective of this process was to find a solution to the crisis through the ballot box, as it is today 20 years later, when Chavismo is a consolidated regime.
For Martínez Meucci (2010), the facilitation focused on materializing the presidential recall referendum, disregarding other important issues such as the establishment of the Truth Commission and the disarmament of the civilian population. This was seized by the government to delay holding the referendum, which took place 17 months after what had been agreed, amidst the most unfair advantages for the regime ever witnessed in the country. The result of these tactics was the ratification of Hugo Chávez.
Just as the first facilitation process took place in the midst of the opposition insurrectional process that culminated with the coup d’état of April 2002, the following attempt took place in the midst of the growing protests staged in the country in 2013. The reason for such demonstrations was the doubts about Maduro’s legitimacy, also later in 2014 when a section of the opposition decided to resume the insurrectional path.
This attempt turned out to be much less thorough than the first one and was called directly by the government by establishing the National Conference for Peace (Conferencia Nacional por la Paz), which operated in the Miraflores Palace (seat of the Executive) between February and April 2014. On this occasion, the Union of South American Nations ([Unión de Naciones Suramericanas, UNASUR] USAN), the foreign ministers of Brazil, Colombia, Ecuador, and the Apostolic Nuncio in Caracas were facilitators.
This second facilitation failed very quickly. No agreement was reached regarding the installation of a Truth Commission or the consensual appointment of the members of the Citizen branch of government (as per the Venezuelan constitution, formed by the Attorney General’s Office, the Ombudsman’s Office, and the Comptroller’s Office) and the electoral authority (another branch of government in Venezuela).
The third facilitation occurred shortly thereafter in a completely different context. In 2015, the democratic groups overwhelmingly won the election of the National Assembly, and immediately began the process to activate a recall referendum against Maduro. As in 2014, the initiative for facilitation came from the government itself, this time with José Luis Rodríguez Zapatero (former head of the Spanish government), Leonel Fernández (former president of the Dominican Republic), and Martín Torrijos (former president of Panama). The former presidents were joined by Ernesto Samper, Secretary General of UNASUR / USAN, along with Paul Tshering and Claudio Mario Celli, envoys of Pope Francis as international accompaniers (not observers).
It soon became evident that the government had no intention of reaching any agreement, let alone allowing a recall referendum. For this reason, the Vatican decided to withdraw, when it realized that no progress was being made.
A year after this third attempt, and following the unconstitutional ruling from the Supreme Court of Justice suppressing the powers of the National Assembly in March 2017, a new cycle of protests began in the country. At that critical moment, the fourth international facilitation hosted by the Dominican Republic was initiated. José Luis Rodríguez Zapatero, Danilo Medina, President of the Dominican Republic, and his Foreign Minister Miguel Vargas returned in their roles. The formula of convening friendly countries was also repeated, in this case Mexico, Chile, Nicaragua, and Bolivia, which formed a Follow-up Commission.
As expected, this facilitation also failed because it was not possible to reach minimum agreements between the parties. Consequently, the government of the Dominican Republic, the host country of the talks, declared the process in an indefinite recess.
In 2019, after presidential elections without minimum competitive conditions allowed the reelection of Maduro, the then National Assembly Speaker Juan Guaidó was sworn in as Interim President. His constitutional basis for such action was the interpretation of vacant seat of the president’s office.
Following new conflicts, a fifth attempt to unblock the prolonged Venezuelan crisis was made. The Kingdom of Norway, with extensive experience in these issues, decided to facilitate mediation.
In total, seven meetings were held in 2019 on the island of Barbados and in Oslo, in which no agreement was reached either. The only point to be discussed for the Maduro government was the lifting of sanctions, a measure that was not in the hands of either the Kingdom of Norway or the democratic groups. Despite having the support of the Contact Group sponsored by the European Union, this process came to an end without any concrete results.
In sum, all these facilitation processes show several factors to consider for the future: First, the systematic demolition of institutions by Chavismo makes it impossible to resolve the conflict without international facilitation; secondly, the regime is consolidated, so it will be much more difficult to reach an agreement than in 2003 or 2014; thirdly, free elections have been the main request of the opposition since 2002, without truly fair contests being held so far. It must be considered that, in all negotiations, the government has refused to make concessions in electoral matters, because it knows that they imply losing power; fourth, the opposition is very fragmented. While there are factions advocating for a peaceful solution to the conflict, there is a minority that disagrees with any type of negotiation.
Under this complex scenario, international facilitation must develop a multilateral strategy. While the United States and the European Union are key players, it will not be possible to reach a mutually satisfactory agreement without factoring in Cuba, Russia, and China.
There is also a favorable juncture, since the government’s strategic objective is the lifting of sanctions. In this regard, it has already stated its willingness to make some concessions, as was the case with the election of the board of directors of the National Electoral Council.
The experience in 2002 and 2003 is valuable to understand the role that international facilitation should play in the Venezuelan conflict. In the event that an agreement allowing free elections is reached, there must be a framework for basic conditions of competitiveness, with the return of international observation in mind.
History plays against the success of a new international facilitation process, and it is still early to see clearer signs. Therefore, we can only ask ourselves: Has the time come for negotiation in the country?
